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吳永芳
2025-09-18 11:26
時隔18年，企業(yè)破產法修訂草案于日前提請十四屆全國人大常委會第十七次會議首次審議。
繼3次被全國人大列入立法工作計劃以來，該法終于進入了立法程序，標志著我國市場經濟法治建設邁向新階段。
現行《中華人民共和國企業(yè)破產法》自2007年6月1日施行以來，在推動經營主體有序退出、促進公平競爭等方面發(fā)揮重要作用。但該法已不適應實踐發(fā)展，迫切需要進行修改。
據介紹，新修訂的草案共16章216條，在現行企業(yè)破產法12章136條的基礎上，實質新增和修改160余條，對現行法律作了比較全面的修改。
目前，企業(yè)破產法修訂法草案正向社會公開征求意見。此次提請審議的草案彌補了哪些制度短板？同時，草案又有哪些需要進一步完善的空間？
為何啟動大修?
企業(yè)破產法是市場經濟的基礎性法律制度，關系到企業(yè)退出和重生。然而，隨著市場經濟深入發(fā)展，現行法律難以適用現實情況，企業(yè)退出機制需進一步暢通。
2021年，全國人大常委會對企業(yè)破產法進行執(zhí)法檢查，發(fā)現了“不想破、不敢破、應破未破”、破產案件審理周期長、財產保全解除難、管理人制度不健全、重整制度的作用未充分發(fā)揮等突出問題，亟需通過完善法律制度、加強法律協(xié)同、深化府院聯(lián)動加以解決。
此前，中國人民大學法學院教授、全國人大財經委企業(yè)破產法修改工作組成員徐陽光接受界面新聞采訪時表示，近年來，有大量企業(yè)想通過破產進行挽救，也有通過破產來出清的需求，但是由于法律不健全，司法機制不通暢，企業(yè)破產法沒能很好地發(fā)揮作用。
“現行企業(yè)破產法隨著經濟實踐的發(fā)展，大量喪失生存能力的企業(yè)無法順利退出市場，占用著土地、信貸、數據等寶貴的生產要素，阻礙了資源的優(yōu)化配置和產業(yè)升級?！睆V東金輪律師事務所高級合伙人、廣州市破產管理人協(xié)會會長鄭飛虎告訴界面新聞，原有的重整、和解制度對新興行業(yè)、中小微企業(yè)不夠友好，程序復雜、成本高昂，無法有效拯救具有潛力的困境企業(yè)。
北京云亭律師事務所律師李寒蕾則對界面新聞舉例，一些“僵尸企業(yè)”明顯已經沒有經營能力，卻因為破產成本高、程序拖沓，遲遲不能退出，使土地、資金、設備、人員等無法發(fā)揮應有價值。大量“無產可破”的企業(yè)，也一樣要走繁瑣的程序，造成司法和人力資源浪費。
鄭飛虎曾代理多起企業(yè)破產案例。談及現行企業(yè)破產法執(zhí)行難題，鄭飛虎談到，制度效能低。主要表現在重整拯救效果不佳，投資人招募難，計劃可行性差，信用修復難。
“企業(yè)即使通過重整成功擺脫債務負擔后，但其在稅務、金融等系統(tǒng)中仍被視為‘黑戶’，難以真正重生?！编嶏w虎說。
確立“府院聯(lián)動”機制
草案通過新增中小企業(yè)重整程序、建立信用修復機制、確立府院聯(lián)動協(xié)調機制等條款彌補市場退出短板。
“府院聯(lián)動”機制，是指近年來全國各地不斷加強政府與法院之間的協(xié)作聯(lián)動，實現行政與司法良性互動的一種工作模式。
草案規(guī)定：縣級以上地方人民政府建立破產工作協(xié)調機制，明確相應部門牽頭履行破產事務行政管理職責，統(tǒng)籌協(xié)調破產工作中有關行政事務。
“這次草案把府院聯(lián)動寫進法條，意義在于給法院和政府之間確立一個制度接口?！崩詈俦硎?。
事實上，建立“府院聯(lián)動”機制，對于化解案件“處置難”，打擊“逃廢債”意義重大。
2025年8月27日，《廈門經濟特區(qū)個人破產保護條例》通過表決，擬于今年11月1日正式施行。該條例總則第5條、第6條則是對建立破產事務府院協(xié)調機制的具體部署。
條例第5條規(guī)定，市人民政府、市中級人民法院應當建立破產事務協(xié)調機制，統(tǒng)籌解決破產制度實施中的重大問題。條例第6條則規(guī)定，市政府履行職責包括建立健全破產事務管理制度和機制、建立破產信息平臺、防范和協(xié)助調查破產欺詐等。
“政府層面，無論是設立破產援助基金、開展破產信息登記公示，還是確立專門的破產事務管理機構，政府所掌握的資源以及數據信息都能發(fā)揮重要作用。這為有效防范和懲戒破產欺詐行為奠定基礎?！北狈焦I(yè)大學經濟法研究所所長王斐民告訴界面新聞，僅依靠法院力量，即便在執(zhí)行案件中審查調查債務人欺詐轉移財產等行為，也會面臨諸多局限。
上位法明確府院聯(lián)動機制還會極大降低程序成本，提高執(zhí)行效率。鄭飛虎表示，因破產程序中大量的行政事務，如稅務注銷與減免、企業(yè)信用修復、房產土地過戶、特殊資質許可轉移、破產企業(yè)檔案管理等，過去管理人只能逐個單位溝通、要求協(xié)助。若企業(yè)破產法明確府院聯(lián)動后，這些事項將通過機制化渠道高效解決，極大降低程序成本，縮短審理周期。
“此外，公安、稅務、市場監(jiān)管、金融監(jiān)管等部門在聯(lián)動機制下，有義務配合法院和管理人調查取證、查控財產、追究相關人員責任，形成打擊逃廢債的合力，維護市場誠信?！编嶏w虎說。
后續(xù)又該如何通過制度設計強化府院聯(lián)動機制？鄭飛虎表示，可以明確牽頭機構與責任主體，建立“破產事務公共服務清單”，明確各類事務（如稅務、社保、工商、產權等）的辦理流程、時限和責任部門。
李寒蕾則稱，需要建立信息共享平臺，做到債務、資產、社保、稅務情況等實時可查。
此外，界面新聞注意到，在完善特殊類型企業(yè)破產制度方面，草案增設專章，對小型微型企業(yè)破產程序作出特別規(guī)定。
其中明確，債務人財產狀況清晰、債權債務關系簡單、債權人人數較少的小型微型企業(yè)破產案件，一般不設立債權人委員會；人民法院應當自裁定受理破產申請之日起六個月內審結。
小微企業(yè)數量龐大，占市場主體的絕對多數，但其破產具有“資產少、債權債務關系相對簡單、抗風險能力弱”的特點。
而草案增設專章能夠提供低成本、高效率的退出路徑，讓失敗的小微企業(yè)能夠快速、順利地退出市場。鄭飛虎指出，這有利于釋放其占用的各類資源（如商標、場地、經營許可），為新的、更有活力的市場主體騰出空間，實現市場經濟的新陳代謝。
個人破產是否入法？
此次修訂草案將涉企連帶責任自然人納入企業(yè)破產程序，是我國破產法律制度的一次重要突破。
現行企業(yè)破產法覆蓋所有企業(yè)法人，但個體工商戶、自然人等主體在債務清理方面長期缺乏制度出口。
此前有深圳、江蘇、浙江、廈門等地出臺個人破產制度，旨在解決這一問題，但未有上位法支持。企業(yè)破產法也被戲稱為“半部破產法”。
而此次草案就涉企自然人債務問題作出規(guī)定，直面其債務處理難題。
李寒蕾表示，許多企業(yè)主不僅需要應對企業(yè)經營失敗，還常因對企業(yè)債務提供個人連帶責任擔保，或因企業(yè)經營中與公司發(fā)生財產混同等問題，而背負沉重的個人債務，失去翻身機會。
“而草案允許這類自然人在企業(yè)破產程序中一并清理債務，并有可能在滿足法定條件（如經過監(jiān)督期、誠實申報財產并配合程序等）后獲得部分債務免責，實質上是為這些企業(yè)主提供了一個寶貴的‘經濟重生’的機會?！崩詈僦赋觯@不僅僅是救助個體，更重要的是向市場傳遞了一個積極信號：市場鼓勵創(chuàng)業(yè)，也寬容誠實的失敗。
值得一提的是，修訂草案未直接納入個人破產制度，而是以涉企連帶債務的自然人為切入點，這背后有哪些審慎考量？
李寒蕾稱，直接推行個人破產制度，會存在幾方面現實風險：一是個人破產易引發(fā)道德風險，如深圳試點中出現“職業(yè)背債人”說法；二是社會觀念尚未轉變，欠債還錢仍是大眾普遍認知；三是全面推行后，案件量可能會立馬井噴，法院將不堪重負。
“先從涉企自然人入手，雖范圍有限但問題突出，可以在實踐中積累經驗，再逐步擴大。這種漸進式的路徑，是符合我國國情的審慎安排。”李寒蕾說。
至于草案完善空間，李寒蕾表示，政府邊界方面需注意。府院聯(lián)動不能演變成地方政府過度干預，否則會破壞破產市場化原則。
鄭飛虎則表示，需深化府院聯(lián)動的剛性約束與資金保障。草案需要進一步明確各政府部門在破產事務中的法定職責清單和考核機制，推動建立全國性的、資金充足的破產援助基金，并明確其管理和使用規(guī)則，減少地方差異性。
債權分類層面，李寒蕾談到，草案把家庭成員借款列劣后，但現實中家庭出資和企業(yè)借款往往交織，需細化認定規(guī)則。
此外，預重整方面，雖有法律框架，但未與金融機構、投資人良性互動，企業(yè)缺乏資源支持，預重整容易流于形式。而在破產欺詐方面，隱匿財產、虛假申報等行為在案件中極為普遍，由于懲戒力度不足、違法成本低，亟需加大懲處力度。
另外，李寒蕾談到，若將個人破產拓展至一般自然人，需配套完善信用體系與有效監(jiān)管工具，否則風險難以控制。
“草案還應針對跨境破產制定細化實施細則。”鄭飛虎稱，需要出臺配套的司法解釋和實施細則，明確對外國破產程序承認和協(xié)助的具體標準、流程、時限，以及如何處理與本國債權人利益的沖突。
此前界面新聞從有關渠道獲悉，最終草案何時能通過并施行，參考公司法修訂進程來看，至少也需要數年時間。
